作為中央財(cái)政首批支持城市更新行動(dòng)的試點(diǎn)城市，武漢也是全國(guó)首個(gè)掛牌住房和城市更新局的城市。《武漢市城市更新條例》作為關(guān)于城市更新的專(zhuān)門(mén)立法，歷經(jīng)兩年多打磨、數(shù)十輪修改，將為完善城市功能、改善人居環(huán)境、傳承歷史文脈筑牢法治根基。近日，武漢市人大常委會(huì)辦公廳召開(kāi)新聞通氣會(huì)通報(bào)，《武漢市城市更新條例》將于今年6月1日起正式實(shí)施。
01立法背景
【條例原文】第一章 第一條
第一章 總 則
第一條 為了規(guī)范和推進(jìn)城市更新，完善城市功能，改善人居環(huán)境，傳承歷史文脈，推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展，建設(shè)現(xiàn)代化人民城市，根據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)，結(jié)合本市實(shí)際，制定本條例。
【條例解讀】
武漢是全國(guó)最早啟動(dòng)舊城改造的城市之一，自改革開(kāi)放以來(lái)，武漢就不斷加強(qiáng)對(duì)危舊房屋與棚戶(hù)區(qū)、工業(yè)廠房和城中村（即舊城、舊廠、舊村，以下簡(jiǎn)稱(chēng)“三舊”）等的改造，取得顯著成效。
2004年9月10日，武漢市人民政府印發(fā)《關(guān)于落實(shí)市委市人民政府積極推進(jìn)“城中村”綜合改造工作的意見(jiàn)》（武發(fā)〔2004〕173 號(hào)），配套出臺(tái)土地房產(chǎn)處置、建設(shè)規(guī)劃管理等 5 份政策性文件，全面明確城中村改造的目標(biāo)任務(wù)、政策措施與工作內(nèi)容，正式拉開(kāi)全市城中村改造序幕。
“十二五”期間，武漢市發(fā)布《關(guān)于加快推進(jìn)“三舊”改造工作的意見(jiàn)》（武發(fā)〔2013〕15 號(hào)），首次在市級(jí)政策層面提出“三舊”改造概念，推動(dòng)改造工作從單一城中村整治向全域存量空間系統(tǒng)性盤(pán)活轉(zhuǎn)型。
長(zhǎng)期以來(lái)，武漢城市更新主要依靠政策推動(dòng)，尚未上升至法規(guī)層面，相較于上海、廣州、深圳等先行城市，系統(tǒng)化城市更新起步稍晚、體系尚不完善。2020 年國(guó)家 “十四五” 規(guī)劃將城市更新上升為重大戰(zhàn)略后，武漢市加快探索城市更新政策體系與實(shí)施路徑；2025 年國(guó)家城市更新頂層設(shè)計(jì)明確后，正式啟動(dòng)立法程序，歷經(jīng)調(diào)研、起草、審議、批準(zhǔn)等嚴(yán)格法定環(huán)節(jié)，于 2026 年頒布實(shí)施《武漢市城市更新條例》。這一進(jìn)程遵循“先實(shí)踐、再總結(jié)、后立法”的科學(xué)路徑，并非發(fā)展滯后，而是確保條例更貼合武漢城市實(shí)際、更具可操作性與落地性。
▲圖1 武漢市城市更新時(shí)間軸
▲圖2 2006-2010年期間武漢中心城區(qū)舊城和“城中村”改造范圍圖（圖片來(lái)源：遠(yuǎn)見(jiàn) 武漢規(guī)劃40年）
▲圖3 武漢市中心城區(qū)首批重點(diǎn)城市更新單元示意圖
2025年7月，中央城市工作會(huì)議提出建設(shè)“創(chuàng)新、宜居、美麗、韌性、文明、智慧”的現(xiàn)代化人民城市，強(qiáng)調(diào)城市更新是落實(shí)這一目標(biāo)的重要路徑。國(guó)家《城市更新“十五五”規(guī)劃》同樣將“為建設(shè)現(xiàn)代化人民城市提供堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)”確立為總體目標(biāo)，明確提出到2030年城市更新行動(dòng)取得重要進(jìn)展；到2035年，創(chuàng)新、宜居、美麗、韌性、文明、智慧的現(xiàn)代化人民城市基本建成。《條例》將國(guó)家頂層部署轉(zhuǎn)化為地方制度安排，明確市、區(qū)人民政府在城市更新中統(tǒng)籌落實(shí)六個(gè)維度的目標(biāo)要求，推進(jìn)城市結(jié)構(gòu)優(yōu)化、功能完善和品質(zhì)提升。
02“城市更新”定義
【條例原文】第一章 第二、三條
第二條 本條例適用于本市行政區(qū)域內(nèi)城市更新及相關(guān)監(jiān)督管理活動(dòng)。本條例所稱(chēng)城市更新，是指對(duì)城市空間形態(tài)和城市功能進(jìn)行持續(xù)完善和優(yōu)化調(diào)整的活動(dòng)，包括：
（一）改造危舊房、老舊小區(qū)、城中村，提升城市居住品質(zhì)；
（二）改造老舊街區(qū)、老舊工業(yè)園區(qū)、老舊廠區(qū)，促進(jìn)城市產(chǎn)業(yè)升級(jí)；
（三）完善市政基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施和公共安全設(shè)施，推進(jìn)新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，增強(qiáng)城市安全韌性；
（四）修復(fù)完善湖泊、河流、濕地、公園、山體、綠道、生態(tài)廊道以及城市生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施，提升沿江、環(huán)湖生態(tài)環(huán)境品質(zhì)，推動(dòng)城市綠色發(fā)展；
（五）保護(hù)利用歷史文化街區(qū)、優(yōu)秀歷史建筑、文物建筑等歷史文化資源，塑造城市特色風(fēng)貌；（六）市人民政府確定的其他城市更新活動(dòng)。
第三條 城市更新應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持以人民為中心，統(tǒng)籌發(fā)展和安全，實(shí)行政府引導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作、多元參與、共建共享，遵循規(guī)劃引領(lǐng)、民生優(yōu)先、科技賦能、綠色低碳的原則，注重城市體檢先行、“留改拆建控”并舉。
【條文解讀】
《條例》第二條以法規(guī)形式對(duì)“城市更新”作出明確界定，即“對(duì)城市空間形態(tài)和城市功能進(jìn)行持續(xù)完善和優(yōu)化調(diào)整的活動(dòng)”，并細(xì)化為六類(lèi)更新情形：危舊房、老舊小區(qū)、城中村等居住類(lèi)更新，老舊街區(qū)、工業(yè)園區(qū)、廠區(qū)等產(chǎn)業(yè)類(lèi)更新，市政基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施等設(shè)施類(lèi)更新，湖泊河流濕地山體等生態(tài)類(lèi)更新，歷史文化街區(qū)、歷史建筑等文化類(lèi)更新，以及其他城市更新。同時(shí)，《條例》將城市體檢先行、“留改拆建控”并舉固化為法定原則，凸顯系統(tǒng)施策、分類(lèi)推進(jìn)與武漢濱江濱湖城市特色。
【政策法規(guī)銜接】
本條關(guān)于城市更新的定義和分類(lèi)，并非直接來(lái)源于單一法律或政策文件，而是對(duì)中央相關(guān)政策內(nèi)涵進(jìn)行梳理、規(guī)范后形成的概括表述。2025年5月2日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于持續(xù)推進(jìn)城市更新行動(dòng)的意見(jiàn)》，作為城市更新領(lǐng)域頂層文件，明確提出城市更新“推動(dòng)城市結(jié)構(gòu)優(yōu)化、功能完善和品質(zhì)提升”的總體目標(biāo)，并部署八項(xiàng)核心工作任務(wù)。
《條例》第二條枚舉的六類(lèi)城市更新活動(dòng)，是在國(guó)家政策框架下完成的地方制度轉(zhuǎn)化，推動(dòng)中央各項(xiàng)工作要求借助地方立法在武漢落地實(shí)施。本條以列舉方式明確城市更新主要實(shí)踐形態(tài)，實(shí)現(xiàn)相關(guān)內(nèi)容制度化，其各項(xiàng)分類(lèi)均能在中央及武漢市現(xiàn)行政策中找到對(duì)應(yīng)依據(jù)。
▲表1 支撐型政策表
03多元參與機(jī)制
【條例原文】第一章 第四、五、六、七條
第四條 市人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)全市城市更新工作的領(lǐng)導(dǎo)，建立健全城市更新協(xié)調(diào)推進(jìn)機(jī)制，研究決定城市更新相關(guān)重大事項(xiàng)，將城市更新工作納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃。區(qū)人民政府（含武漢東湖新技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)、武漢長(zhǎng)江新區(qū)、武漢經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)、武漢市東湖生態(tài)旅游風(fēng)景區(qū)管理委員會(huì)，下同）負(fù)責(zé)組織推進(jìn)轄區(qū)內(nèi)城市更新工作。街道辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府應(yīng)當(dāng)按照職責(zé)協(xié)助推進(jìn)轄區(qū)內(nèi)城市更新工作。
第五條 市城市更新主管部門(mén)負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、指導(dǎo)監(jiān)督全市城市更新工作。區(qū)城市更新主管部門(mén)負(fù)責(zé)具體統(tǒng)籌推進(jìn)本區(qū)城市更新工作。市、區(qū)人民政府有關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)按照各自職責(zé)做好城市更新相關(guān)工作。
第六條 本市建立健全城市更新公眾參與機(jī)制，暢通意見(jiàn)表達(dá)渠道，依法保障公眾在城市更新的政策制定、規(guī)劃和方案編制、項(xiàng)目實(shí)施等活動(dòng)中的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)。
第七條 市城市更新主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)會(huì)同有關(guān)部門(mén)設(shè)立城市更新專(zhuān)家委員會(huì)。專(zhuān)家委員會(huì)按照有關(guān)規(guī)定開(kāi)展城市更新咨詢(xún)、論證、評(píng)審等工作。區(qū)城市更新主管部門(mén)可以根據(jù)城市更新工作需要設(shè)立專(zhuān)家委員會(huì)。
【條文解讀】
《條例》第四條至第七條構(gòu)建了政府負(fù)責(zé)、部門(mén)協(xié)同、公眾參與、專(zhuān)家支持城市更新多元共治制度架構(gòu)。打破傳統(tǒng)單一行政主導(dǎo)模式，固化市—區(qū)—街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）三級(jí)縱向責(zé)任體系與主管部門(mén)牽頭、各職能部門(mén)橫向協(xié)同的扁平化運(yùn)行機(jī)制，同時(shí)以法定形式鎖定公眾全流程參與權(quán)利、建立專(zhuān)家智庫(kù)決策支撐，形成權(quán)責(zé)清晰、流程閉環(huán)、多元共建、全程可監(jiān)的現(xiàn)代化城市更新治理格局。
▲圖4 武漢市城市更新多元參與制度架構(gòu)圖
【政策法規(guī)銜接】
上述制度設(shè)計(jì)在中央及地方政策層面均有充分依據(jù)。
▲表2 支撐型政策表
04信息化建設(shè)
【條例原文】第一章 第八條
第八條 市人民政府應(yīng)當(dāng)組織市城市更新、規(guī)劃、自然資源、建設(shè)、數(shù)據(jù)等部門(mén)建立全市統(tǒng)一的城市更新信息系統(tǒng)，完善數(shù)據(jù)共享及信息安全管理機(jī)制，統(tǒng)籌推進(jìn)城市更新信息化、數(shù)字化、智能化建設(shè)。市、區(qū)人民政府及其有關(guān)部門(mén)依托城市更新信息系統(tǒng)，對(duì)城市更新活動(dòng)進(jìn)行統(tǒng)籌推進(jìn)、監(jiān)督管理，為城市更新項(xiàng)目實(shí)施和全生命周期管理提供服務(wù)保障。
【條文解讀】
《條例》第八條要求建立全市統(tǒng)一的城市更新信息系統(tǒng)，完善數(shù)據(jù)共享及信息安全管理機(jī)制，統(tǒng)籌推進(jìn)城市更新信息化、數(shù)字化、智能化建設(shè)。市、區(qū)人民政府及其有關(guān)部門(mén)依托該信息系統(tǒng)，對(duì)城市更新活動(dòng)進(jìn)行統(tǒng)籌推進(jìn)、監(jiān)督管理，為城市更新項(xiàng)目實(shí)施和全生命周期管理提供服務(wù)保障。該條款旨在以數(shù)字化手段破除部門(mén)間信息壁壘，實(shí)現(xiàn)城市更新全流程的統(tǒng)籌監(jiān)管與精細(xì)治理。
【政策法規(guī)銜接】
本條的制度設(shè)計(jì)是中共中央關(guān)于數(shù)字政府建設(shè)和智慧城市發(fā)展要求的直接體現(xiàn)。
2025年7月第五次中央城市工作會(huì)議明確指出“著力建設(shè)便捷高效的智慧城市”；《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展的意見(jiàn)》提出“推動(dòng)城市治理智慧化精細(xì)化”，要求“推進(jìn)城市全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型”；《深入實(shí)施以人為本的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略五年行動(dòng)計(jì)劃》在“城市更新和安全韌性提升行動(dòng)”中進(jìn)一步部署了推進(jìn)綠色智慧城市建設(shè)的具體任務(wù)。
在行業(yè)主管部門(mén)層面，《關(guān)于深化智慧城市發(fā)展 推進(jìn)城市全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型的指導(dǎo)意見(jiàn)》（發(fā)改數(shù)據(jù)〔2024〕660號(hào)）提出：“加強(qiáng)城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型與城市更新、空間優(yōu)化、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、鄉(xiāng)村振興、社會(huì)信用等重大戰(zhàn)略與政策銜接協(xié)同。”《深化智慧城市發(fā)展 推進(jìn)全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型行動(dòng)計(jì)劃》（發(fā)改數(shù)據(jù)〔2025〕1306號(hào)）中指出，“深化‘一網(wǎng)統(tǒng)管’建設(shè)，構(gòu)建城市運(yùn)行體征指標(biāo)體系，建立數(shù)據(jù)賦能、分級(jí)協(xié)作、閉環(huán)落實(shí)的智慧高效治理機(jī)制”。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部《關(guān)于全面開(kāi)展城市體檢工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》明確要求“加快信息平臺(tái)建設(shè)”“以城市體檢數(shù)據(jù)庫(kù)為基礎(chǔ)，建設(shè)城市體檢信息平臺(tái)，發(fā)揮信息平臺(tái)在數(shù)據(jù)分析、監(jiān)測(cè)評(píng)估等方面的作用，實(shí)現(xiàn)體檢指標(biāo)可持續(xù)對(duì)比分析、問(wèn)題整治情況動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)、城市更新成效定期評(píng)估、城市體檢工作指揮調(diào)度等功能，為城市規(guī)劃、建設(shè)、管理提供基礎(chǔ)支撐”。